O Pré-Sal tem sido a mais importante ficção produtiva da agenda brasileira contemporânea. Ainda que não se saiba ao certo o tamanho das reservas, se existirão tecnologia, capital e viabilidade econômica para explorá-las ou qual será a melhor forma de destinação dos recursos oriundos da exportação do óleo, assiste-se a uma querela fratricida entre as entidades federativas pelos presumidos ganhos.
O federalismo fiscal sempre foi um dos pilares mais frágeis do modelo republicano brasileiro. Somente logrou alguma expressão a partir da reforma tributária de 1967-68, que estabeleceu de forma mais racional as competências tributárias e a discriminação de rendas, no âmbito da Federação. Esse modelo vem, entretanto, ao longo tempo, sofrendo continuado processo de degradação.
No plano da discriminação de rendas, as transferências federais, à conta do IR e do IPI, cresceram a partir de um modesto percentual de 10% para, respectivamente, 47% e 57% do total da arrecadação daqueles impostos, o que explica a expansão compensatória das contribuições sociais, pois a perda de receitas da União não se fez acompanhar de uma redução de seus gastos.
Os critérios de distribuição dos Fundos de Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM) também foram sendo degradados. O FPE era repartido em conformidade com o tamanho da população, o inverso da renda per capita e a área territorial da entidade federativa. Já o FPM adotava os critérios de população e inverso da renda per capita para as capitais e o de população para os demais municípios. A despeito de algumas impropriedades dos critérios, especialmente no tocante à sua aplicação efetiva, não há como deixar de reconhecer que eles guardavam uma razoável consistência.
Após a Constituição de 1988, por uma esdrúxula combinação de razões que vão desde a extinção do denominado Fundo Especial, com destinação exclusiva para algumas regiões, até as dificuldades associadas à realização do Censo de 1990, optou-se por um modelo de coeficientes fixos, produto de bizarras negociações entre os Secretários de Fazenda.
Desde então, pode-se afirmar que foram abolidos os critérios que, à luz dos princípios constitucionais, informavam a distribuição de recursos. Justamente por isso, o STF, em recente decisão, considerou inconstitucional a legislação vigente e fixou um prazo (31.12.2012) para que o Congresso edite uma nova legislação, sob pena de suspender as transferências à conta daqueles fundos.
O aviltamento dos critérios do FPE e do FPM se fez acompanhar por um aumento importante das transferências voluntárias federais – com destaque para aquelas decorrentes de emendas de parlamentares ao Orçamento. Essa prática, afora produzir recorrentes escândalos e servir como sórdida moeda para barganhas políticas, é fator adicional a perturbar o imperfeito federalismo fiscal brasileiro.
A esse quadro, acrescentou-se um novo ingrediente, à medida que as transferências intergovernamentais, oriundas de royalties e participações especiais na exploração do petróleo, passaram a assumir valores significativos com o aumento da produção doméstica de petróleo.
A Lei nº 2.004, de 1953, que criou a Petrobrás, já introduzia o conceito de royalties a serem pagos a Estados, a título de indenização por eventuais danos causados e pela exigência de expansão da infra-estrutura. Simploriamente, associava essa indenização a um percentual (5%) do valor do óleo extraído.
A Lei nº 7.525, de 1986, estendeu os royalties à plataforma continental, conquanto a propriedade seja da União. Para isso, valeu-se do conceito de projeção dos limites territoriais por meio de linhas geodésicas ortogonais. Em seguida, ampliou o repasse para os municípios incluídos na correspondente área geoeconômica. O desenvolvimento desses conceitos deriva exclusivamente de opções políticas.
É verdade que esses critérios de distribuição são insubsistentes. É também verdade que os recursos distribuídos já se incorporam à dinâmica de despesas das entidades beneficiárias.
Por que, então, não transformar essa crise em uma oportunidade para fincar raízes mais sólidas no federalismo fiscal brasileiro? Um roteiro para sair do atual impasse seria manter os atuais critérios de distribuição dos royalties e participações especiais, até o exercício de 2012, e programar, para a próxima legislatura, a revisão na incidência interestadual do ICMS nas saídas de óleo e a fixação de critérios para as transferências compulsórias e voluntárias federais, observado que nenhuma mudança poderá significar perda no valor histórico de qualquer transferência.
