Obrigado a todos!

Em 1965 me formei Técnico em Contabilidade no Colégio Comercial Brasileiro. Em 1970, em Economia pela então Faculdade de Ciências Econômicas da Universidade do Amazonas. Em 2001 resolvi cursar Direito. Fiz vestibular na UNIP e comecei o curso, mas no segundo semestre de 2004, por causa das eleições, tive que parar no sétimo período. Eleito Prefeito de Manaus dediquei todo o meu tempo à administração da cidade de 2005 a 2008. Em janeiro de 2009 voltei a estudar. Mudei da UNIP para a Martha Falcão. Ontem cumpri o último compromisso – apresentação e defesa do artigo – para me credenciar a colação de grau, que ocorrerá nos primeiros dias de outubro próximo.

O artigo trata do “PACTO FEDERATIVO: DISTORÇÕES E CONSEQUENCIAS.” e foi submetido à banca formada pelos Professores Omara Gusmão, Jose Luiz Franco Junior e Luiz Gonzaga Campos. Obtive a nota máxima, o que me deixou, obviamente, alegre.

Neste momento agradeço a todos que ajudaram a vencer mais esta etapa da minha vida. Aos professores, colegas, familiares e amigos o meu muito obrigado pela compreensão, apoio e solidariedade que me permitiram aos 63 anos aprimorar os meus conhecimentos.

Leia, a seguir, o artigo (ou baixe-o em formato PDF, se preferir):

“PACTO FEDERATIVO: DISTORÇÕES E CONSEQUENCIAS.”

INTRODUÇÃO

Embora esteja no primeiro artigo da Constituição da República que o Brasil é uma República Federativa, formada pela união indissolúvel dos Estados, Municípios e do Distrito Federal, na prática, no dia a dia das pessoas, essa percepção não existe.

Este desconhecimento sobre o que é uma Federação, como ela funciona, ou como deveria funcionar, suas diferenças de um Estado unitário, não é privilégio dos que tem menor acesso à educação. Na verdade, nem mesmo entre as pessoas mais esclarecidas e formadoras de opinião, constata-se clareza sobre o que é a Federação. Poucos sabem que é uma das formas de Estado, sendo a outra o Estado unitário. Alguns confundem com formas de Governo (Monarquia ou República) ou até mesmo com os sistemas de Governo (Parlamentarismo ou Presidencialismo).

No Brasil, existe um movimento formado por Chefes do Poder Executivo Municipal, denominado Frente Nacional de Prefeitos – FNP, que tem por objetivo principal, resgatar o princípio da autonomia municipal e reconstruir o Pacto Federativo, pois embora constem na Carta Magna não são respeitados. Mesmo dentre os integrantes da Frente e os demais funcionários de elevados escalões do Governo Federal que participam dos encontros, percebe-se a completa falta de conhecimento sobre o que é uma Federação.

A abordagem do tema “PACTO FEDERATIVO: DISTORÇÕES E CONSEQUENCIAS” visa contribuir para o debate do tema dentro da academia, visto que pouco se sabe a respeito.

O artigo está estruturado de tal forma a dar inicialmente uma visão histórica da Federação no mundo e no Brasil. Na seqüência, mostra o que seria um Estado ideal no federalismo, para em seguida adentrar ao federalismo brasileiro, suas distorções e conseqüências, para finalizar com conclusões acompanhadas de sugestões.

1. HISTÓRICO DA FEDERAÇÃO NO MUNDO E NO BRASIL

No mundo existem duas formas de Estado: o Estado Unitário e o Estado Federal ou Federação. Originariamente todos os Estados eram unitários, mas em 1787 surge o primeiro Estado Federal: os Estados Unidos da América, pela reunião das antigas colônias inglesas que se tornaram independentes em 1776.

A diferença entre as duas formas, é que no Estado Unitário o poder está concentrado em um único ente que até pode transferi-lo para níveis inferiores, mas pode retomá-lo a qualquer tempo, enquanto que no Estado Federal ou Federação o Estado  divide-se em estados federados que têm autonomia embora não tenham soberania.

No mundo, a maioria dos Estados segue a forma unitária. São 164. Já a Federação é adotada por um número bem menor de países com destaque para a Alemanha, Argentina, Austrália, o Brasil, o Canadá, os Emirados Árabes Unidos, a Índia, a Malásia, o México, a Nigéria, a Rússia, a Suíça e os Estados Unidos.

No Brasil, após a sua independência ocorrida em 7 de setembro de 1822, surge a Constituição de 1824 ( Brasil, 1824) que estabeleceu em seus artigos iniciais o seguinte:

Do Imperio do Brazil, seu Territorio, Governo, Dynastia, e Religião.

Art. 1. O IMPERIO do Brazil é a associação Politica de todos os Cidadãos Brazileiros. Elles formam uma Nação livre, e independente, que não admitte com qualquer outra laço algum de união, ou federação, que se opponha á sua Independencia.

Art. 2. O seu territorio é dividido em Provincias na fórma em que actualmente se acha, as quaes poderão ser subdivididas, como pedir o bem do Estado.

Art. 3. O seu Governo é Monarchico Hereditario, Constitucional, e Representativo.

Art. 4. A Dynastia Imperante é a do Senhor Dom Pedro I actual Imperador, e Defensor Perpetuo do Brazil., ( mantida a ortografia original).

O Brasil era, portanto, uma Monarquia, e apesar de dividida em Províncias, prevendo a possibilidade de serem subdivididas, no caso, em Municípios, era um Estado Unitário com todo o poder em mão do Imperador.

Com a proclamação da República, em 15 de novembro de 1989, surge a Constituição de 1891 (Brasil, 1891) fazendo nascer a Federação brasileira ao dispor em seus artigos 1º e 2º o seguinte:

Art 1º – A Nação brasileira adota como forma de Governo, sob o regime representativo, a República Federativa, proclamada a 15 de novembro de 1889, e constitui-se, por união perpétua e indissolúvel das suas antigas Províncias, em Estados Unidos do Brasil.

Art 2º – Cada uma das antigas Províncias formará um Estado e o antigo Município Neutro constituirá o Distrito Federal, continuando a ser a Capital da União, enquanto não se der execução ao disposto no artigo seguinte.

Portanto, é com a Constituição de 1891 (Brasil, 1891) que o Brasil passa a ser República e Federação.

Nas Constituições seguintes – 1934, 1937, 1946, 1967 e 1969 – logo em seus primeiros artigos estão as referencias à República e à Federação, sem maiores alterações.

A de 1934 (Brasil, 1934) diz em seu art. 1º: “A Nação brasileira, constituída pela união perpétua e indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios em Estados Unidos do Brasil, mantém como forma de Governo, sob o regime representativo, a República federativa proclamada em 15 de novembro de 1889.”.

Já a de 1937 (Brasil, 1937) em seu art. 3º afirma: “O Brasil é um Estado federal, constituído pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios. É mantida a sua atual divisão política e territorial.”

Na de 1946 (Brasil, 1946), o art. 1º, estabelece: “Os Estados Unidos do Brasil mantêm, sob o regime representativo, a Federação e a República.” enquanto a de 1967, com a Emenda de 1969 prevê no art. 1º: “O Brasil é uma República Federativa, constituída, sob o regime representativo, pela união indissolúvel dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.

É na Constituição de 1988 (Brasil, 1988) que surge a grande novidade que foi a inclusão dos municípios como entes federados, sendo o Brasil o único país que os alçou a essa condição. Foi a consagração do Princípio da Autonomia Municipal. Ficou assim a redação do seu art. 1º:

Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

I – a soberania;

II – a cidadania;

III – a dignidade da pessoa humana;

IV – os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;

V – o pluralismo político. (grifo nosso)

Oportuno registrar o contexto em que foi elaborada a Constituição de 1988 (Brasil, 1988). Desde a quebra da ordem constitucional em 1964 o poder político passou a ser concentrado progressivamente nas mãos da União. Isto porque durante o regime militar (1964-1985) cabia aos Presidentes, eleitos indiretamente, escolher os Governadores dos Estados, homologados posteriormente pelas Assembléias Legislativas. Os prefeitos das capitais e os prefeitos de municípios considerados como áreas de segurança nacional deixaram de ser eleitos, sendo nomeados. Nesse período, ganhou consistência o discurso em favor do municipalismo que se contrapunha ao centralismo do poder político e financeiro da União em relação aos Estados Federados e Municípios, então vigente.

O principal defensor do municipalismo foi o então Senador e depois Governador do Estado de São Paulo, Franco Montoro, uma das principais lideranças do MDB, partido que fazia oposição ao regime militar. Ele dizia que as pessoas vivem no  Município e não nos Estados ou na União e que tudo aquilo que o Município pudesse fazer o Estado federado não deveria fazer. Da mesma forma aquilo que o Estado Federado pudesse realizar, a União deveria abster-se. Ou seja, o Município, que representa o poder local, por estar mais próximo do cidadão deveria ser o principal responsável pelos serviços públicos voltados para a população.

A palavra chave durante a Constituinte foi DESCENTRALIZAÇÃO, ou seja, a transferência dos serviços públicos da União para os Estados e Municípios; e dos Estados para os Municípios, exatamente como defendia Franco Montoro. Essa palavra soava como sendo a própria redemocratização.

A professora da USP, Maria Herminia Tavares de Almeida, ao tratar de Estado Federativo, diz:

A descentralização foi uma das principais características do processo de democratização no Brasil. Coerente com o espírito da época a Constituinte de 1988 aprovou significativa redistribuição de recursos, competências e responsabilidades para os governos subnacionais. Desde então, só iria se acentuar a tendência – anterior à própria Constituição – de transferir atribuições do governo federal para Estados e Municípios. A descentralização dizia respeito, em grande medida, às políticas sociais, terreno em que o ímpeto centralizador dos governos autoritários se fizera sentir em sua plenitude.[1]

Essa linha de pensamento, de que é bom descentralizar, é quase unanime. O problema surge no momento seguinte, qual seja o da não transferência aos Municípios de recursos na mesma proporção.

Esse é o grande impasse do Pacto Federativo brasileiro. União e Estados ao longo destes 20 anos de CF/1988 transferiram progressivamente responsabilidades aos Municípios, mas não os recursos na mesma proporção. Com isso, os Municípios sofrem as mais variadas cobranças feitas todos os dias pela população em relação aos gestores municipais de vez que são eles as autoridades locais que convivem direto com as pessoas.

O cerne da questão está exatamente aí. Os recursos que os Municípios podem arrecadar através dos tributos, formados basicamente por três impostos: ITBI – Imposto sobre Transmissão de Bens Imóveis; IPTU – Imposto sobre Propriedade Territorial Urbana e ISSQN – Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza, são insuficientes para cobrir as despesas decorrentes de suas responsabilidades. Daí a necessidade de que os Municípios participem da arrecadação dos Estados Federados e da União. Pela mesma razão Estados e Distrito Federal participam da arrecadação da União.

Os quadros que seguem permitem visualizar como se dá a repartição das receitas tributárias no Brasil, nos termos da Constituição Federal de 1988:

TRIBUTOS ESTADUAIS

TRIBUTOS ESTADUAIS	MUNICÍPIOS	CONSTITUIÇÃO
ICMS	25%	Artigo 158, IV.
IPVA	50%	Artigo 158, III.

* Quadro elaborado pelo autor.

TRIBUTOS FEDERAIS

TRIBUTOS FEDERAIS	ESTADOS/DF	MUNICÍPIOS	CONSTITUIÇÃO
IOF SOBRE OURO	30%	70%	Artigo 153, I e II.
IMPOSTO DE RENDA RETIDO NA FONTE POR ESTADOS E MUNICÍPIOS	100%	100%	Artigo 157, I e Artigo 158, I.
IPI E IR – FPM E FPE	21,50%	22,50% e mais 1%.	Artigo 159, I, “a“, “b” e “d”.
IPI	10% proporcionais às exportações de produtos industrializados	25% do que for repassado aos Estados.	Artigo 159, II.
CIDE COMBUSTÍVEIS	29%	25% do que for repassado aos Estados	Artigo 159, III.
ITR	–	50% se fiscalizado e cobrado pela União ou 100% se fiscalizado e cobrado pelo Município	Artigo 158, II.
IMPOSTOS REFERENTES À COMPETÊNCIA RESIDUAL	20%	–	Artigo 157, II.

* Quadro elaborado pelo autor.

Historicamente, porém, como se verá detalhadamente mais a frente, esses recursos ainda são insuficientes para suprir as despesas dos Municípios, principalmente porque tanto a União, quanto os Estados, através dos mais variados expedientes, reduz os recursos que deveriam ser repassados em decorrência da partilha prevista na Constituição Federal, causando distorções que impossibilitam os Municípios cumprirem os seus deveres.

2. O ESTADO IDEAL NO FEDERALISMO

2.1 – O tamanho do Estado na Federação

A discussão sobre o tamanho do Estado, no sentido amplo da palavra, é interminável. As correntes defendem as mais variadas situações, como, por exemplo, o Estado mínimo, o Estado forte, o Estado empresário, o Estado regulador e assim por diante.

Deixando de lado os “carimbos” que se queira dar é preciso ter claro o que vem a ser o Estado num linguajar bem simples: ele nada mais é do que a sociedade organizada, com autorização para cobrar tributos, objetivando atingir o equilíbrio social no momento seguinte pela reversão dos tributos em favor de todos, principalmente dos mais pobres. Em rápidas palavras, o Estado é isso.

O problema é que a sociedade quer um Estado maior que atenda a todas as demandas possíveis e imaginárias com carga tributária menor. E aí a conta não fecha, por razões óbvias. Esse é um debate que se arrasta há anos e pelas próprias demandas que não cessam, ocorreu exatamente o inverso, ou seja, o aumento da carga tributária para atender às demandas que a sociedade, ou parte dela, cobra do Estado.

Ao longo da história as elevadas cargas tributárias resultaram em revoltas e revoluções. No Brasil, o exemplo mais lembrado é o da Inconfidência Mineira, que se insurgiu contra a cobrança do quinto sobre a produção do ouro, ou seja, 20% de tudo que era extraído em ouro destinavam-se à Coroa de Portugal.

Para complicar o desequilíbrio, acresça-se a existência, em maior ou menor escala, do desperdício e da corrupção no âmbito estatal. O desperdício é silencioso, como se fosse um pequeno vazamento em uma tubulação de água que vai sangrando as reservas sem que ninguém perceba. Já a corrupção, quando descoberta provoca a indignação e a revolta de todos. Esses dois males decorrem, em grande escala, de um conceito equivocado do Estado que para muitos não é de ninguém, quando, em verdade, é de todos.

Na República, o conceito de que os recursos públicos pertencem a todos, e como tal devem ser geridos com responsabilidade, transparência e fiscalização pela sociedade, deveria ser o senso comum, mas na realidade não é bem assim que as pessoas vêem o Estado. Para parte considerável da sociedade o Estado tem recursos ilimitados a sua disposição e pode e deve atender a todas as demandas, inclusive, atuando como empresário e socorrendo setores que exercem sua influencia das mais variadas formas, como pelas organizações empresariais que, por exemplo, querem taxas de juros diferenciadas nos bancos estatais, ou pelo corporativismo de setores do funcionalismo público que desejam regras trabalhistas mais favoráveis do que as aplicadas aos demais trabalhadores.

Outra complicação significativa diz respeito à divisão das tarefas pelos três níveis de Governo: federal, estadual e municipal, bem como a destinação dos recursos para que cada um cumpra com as suas obrigações. No Brasil, a definição dos recursos que cabem a cada nível de governo está clara. O problema está em dois outros aspectos. O primeiro, a existência de zonas cinzentas de responsabilidades que não estão claramente definidas e, segundo, a não correspondência de recursos suficientes para que, principalmente, os municípios cumpram suas obrigações.

2.2 – O Estado que se quer, quanto custa, quem paga e quem faz.

Diante das constatações do tópico anterior, qual seria o Estado ideal numa Federação?

Numa seqüência lógica, tem-se:

Primeiro: é preciso definir qual o Estado que se quer. Em que áreas vai atuar, que demandas vai atender.

Segundo: quanto custa esse Estado considerado como o desejável.

Terceiro: quem paga, ou seja, qual é o tamanho da carga tributária e quem vai suportá-la.

Quarto: quais as responsabilidades de cada um dos três níveis de Governo.

Quinto: o que fazer para que haja eficiência no gasto público, adotando práticas, como a transparência, por exemplo, que reduzam o desperdício e a corrupção.

Óbvio que isso seria se for começar do zero, o que não é o nosso caso. Portanto, partindo do que já temos, o que fazer?  É o que se verifica a seguir.

3 – O FEDERALISMO BRASILEIRO, SUAS DISTORÇÕES E CONSEQUÊNCIAS.

3.1 – Falta de definição clara do Estado que se quer; de quanto custa, de quem paga e de quem tem a obrigação de fazer. As Zonas Cinzentas. As transferências para os outros entes de suas responsabilidades.

No Brasil, a falta de uma clara definição do Estado que queremos, de quanto ele custa e de qual nível de governo – federal, estadual ou municipal – tem o dever de cumprir determinada obrigação é a causa original de distorções que geram conseqüências ao final pagas pelo contribuinte.

Lamentavelmente parcela da sociedade ainda não compreendeu que o Estado não produz dinheiro. O dinheiro público, para falar no popular, vem dos tributos que cada um paga quando, por exemplo, bebe uma cerveja, fuma um cigarro ou anda de ônibus. Ou seja, vem da própria sociedade, vem de cada um de nós. Quanto maior for o Estado, maior será a carga tributária, por óbvio. Não há possibilidade de aumentar o tamanho do Estado, ampliar as suas responsabilidade e diminuir a carga tributária. Essa é uma conta que não fecha.

Depois, há uma mentalidade, não predominante, mas muito consolidada que o dinheiro público não é de ninguém, quando na verdade deveria ser visto como sendo de todos, com todos tendo a responsabilidade de cuidar dele para que, sem desperdício, nem corrupção, ele possa reverter em favor de todos, principalmente dos que podem menos.

Outra questão relevante diz respeito à indefinição de qual dos três níveis de Governo tem a obrigação de cumprir com determinada responsabilidade. Isso ocorre com aquelas áreas onde a Constituição atribui competência comum à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, conforme o art. 23 da Constituição Federal.

Cabe destaque aqui ao meio ambiente, fonte inesgotável de choques entre os três entes federados, com cada um se arvorando a ser o responsável pelo licenciamento de empreendimentos. O resultado é que os empreendedores correm de um órgão para outro e quase como regra quando pensam que resolveram a questão eis que surge um novo obstáculo em outra esfera de Governo. É bom que fique claro que não se está defendendo o descontrole do licenciamento ambiental, mas a definição clara e precisa das tarefas de cada ente.

Nesse sentido, aliás, justiça seja feita. Em 2007, quase vinte anos depois da Constituição de 1988, o Governo Federal tomou a iniciativa de enviar ao Congresso Nacional projeto de Lei Complementar regulamentando a questão. No entanto, até hoje não foi votado. A solução proposta, em linhas gerais, é que quando o empreendimento estiver no território de um Município caberá ao órgão ambiental municipal decidir se licencia e em quais condições. Caso não exista órgão municipal, a responsabilidade passa para o órgão estadual. Se empreendimento envolver dois ou mais Municípios caberá ao órgão ambiental estadual. Já quando abranger dois Estados, a competência será do órgão ambiental federal.

Os conflitos mais sensíveis, no entanto, estão na área da saúde. Como se sabe a CF/88 estabelece em seu art. 196 que “A saúde é direito de todos e dever do Estado…” e no art. 77, das Disposições Transitórias, define os recursos mínimos a serem aplicados por cada ente federado.

A saúde no Brasil está organizada com base no SUS – SISTEMA ÚNICO DE SAÚDE – que prevê a ação organizada dos três níveis de Governo, de acordo com o art. 198 da CF/1988 que diz:

Art. 198. As ações e serviços públicos de saúde integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema único, organizado de acordo com as seguintes diretrizes:

I – descentralização, com direção única em cada esfera de governo;

II – atendimento integral, com prioridade para as atividades preventivas, sem prejuízo dos serviços assistenciais;

III – participação da comunidade.

Pela política do SUS cabe ao Município o atendimento básico; aos Estados, a média e alta complexidade e à União a supervisão e transferência de recursos. Na prática, no entanto, o que se observa é uma grande confusão que vai desde as camadas mais humildes até aos mais letrados.  Da mesma forma que pessoas humildes não sabem a quem se dirigirem para obter uma consulta médica, magistrados condenam União, Estado e Município, simultaneamente, a fornecer determinado medicamento ou a realizar uma cirurgia em uma pessoa necessitada. Ou seja, nem o humilde sabe a quem deve procurar, nem o Juiz sabe de quem é a responsabilidade específica daquela questão. Há, portanto, algo de errado, pois se nem os Juízes conseguem ter claro de quem é a responsabilidade, como exigir isso do homem do povo?

É cediço que em breve o Supremo Tribunal Federal – STF deverá se manifestar-se sobre a universalidade da saúde. Diversas ações tramitam na Suprema Corte, oriundas das procuradorias municipais, discutindo justamente a obrigatoriedade ou não dos Municípios fornecerem medicamentos para tratamentos crônicos e de alta complexidade. (STF, ano 2010)

No dia a dia o que se vê é a cobrança do Município pelo cidadão, já que ninguém mora no Estado, nem na União. Todos nós moramos no Município. E aí os prefeitos são cobrados por todos os setores e terminam fazendo despesas que seriam de outros níveis. Cito dois exemplos. O primeiro, os Municípios do interior, forçados pelas circunstancias, são obrigados a contratar médicos para servirem nas unidades de saúde do Estado e/ou pagar um salário extra para o médico, funcionário do Estado, permanecer no seu Município. O segundo, o SAMU, que é um projeto do Governo Federal, como regra é custeado 50% pelo Ministério da Saúde, 25% pelas secretarias estaduais de saúde e 25% pelo Município. No entanto, no caso de Manaus, na hora de assinar o convênio o Governo do Estado recusou-se e para que o serviço fosse implantado Manaus arcou com 50%.

O resultado disso tudo é que no conjunto os Estados não aplicam na saúde o que manda a Constituição, ou seja, 12% sobre receitas de impostos e do FPE. Já os Municípios em seu conjunto aplicam mais do que os 15% a que estão obrigados.

Segundo dados divulgados pelo Ministério da Saúde, em relação ao ano de 2006, os 27 Estados e o Distrito Federal deveriam ter aplicado em saúde R$ 22.352.000.000,00, mas só aplicaram R$ 19.798.000.000,00, portanto R$ 2.554.000.000,00 a menor. Nove Estados aplicaram R$ 796.000.000,00 a mais. No entanto, 18 Estados aplicaram a menos do que deviam R$ 2.554.000.000,00.

Já os Municípios deveriam ter aplicado no conjunto R$ 17.700.000.000,00, mas investiram na saúde R$ 23.700.000.000,00, portanto R$ 6.000.000.000,00 a maior. Dos 5.662 Municípios somente 180 não aplicaram os 15% na saúde.

As distorções na saúde ficam evidentes pelos números antes citados e indicam a necessidade de um controle maior pela sociedade no sentido de obrigar os Estados a cumprirem o mandamento constitucional. Mantidas tais distorções sem que nada seja feito no sentido de revertê-las haverá um colapso no sistema de saúde a partir do momento em que os Municípios se recusem a continuar bancando aquilo que é responsabilidade dos Estados.

A falta de definição clara de quem é a responsabilidade de prestar determinado serviço, as chamadas Zonas Cinzentas, cria dificuldades para o nosso Pacto Federativo. Nessas circunstancias, os Municípios terminam, por razões óbvias, pagando um alto preço.

Outra distorção ocorre quando a União define que Estados e Municípios devem ter determinada responsabilidade e silencia em relação a si própria. É o caso do transporte escolar. A União estabeleceu em lei federal que os Estados e os Municípios incumbir-se-ão de assumir o transporte escolar em relação aos seus respectivos alunos (Lei nº. 10.709/2003), mas nada disse em relação aos alunos das escolas federais. Ou seja, Estados e Municípios passaram a ter responsabilidade, mas a União não criou para si o mesmo ônus que criou para os outros dois entes federados.

Na prática, seja qual for a formula adotada pelos dois entes para viabilizar o transporte escolar o aluno federal termina sendo incluído e a União não participa desse custo. No caso, por exemplo, em Manaus, isso se dá através da renúncia fiscal por parte do Governo do Estado, da Prefeitura de Manaus e da meia passagem que é bancada pela parte da população que paga a passagem inteira.  Em suma, a União cria custos para os outros entes, mas não assume a parte que lhe cabe.

3.2 – Manipulações da União e Estados na repartição das receitas tributárias em prejuízo dos Municípios.

A Constituição Federal define claramente os tributos que serão repartidos entre os três entes como vimos anteriormente. No entanto, na prática, União e Estados através dos mais variados mecanismos manipulam essa repartição de tal maneira a ficar com parte que não lhes pertence.

Esse movimento começou logo após a nova Constituição com o deslocamento da tributação de IPI e Imposto de Renda para as chamadas Contribuições.

Um exemplo em relação ao imposto de Renda é a diminuição da alíquota do Imposto de Renda Pessoa Jurídica que era de 35% para 25% e a criação da Contribuição Social sobre o Lucro Líquido com a alíquota de 9%. Aparentemente poder-se-ia pensar que se tratava de diminuição da carga tributária de um ponto percentual já que a diminuição de dez pontos percentuais na alíquota do IRPJ foi substituída por uma alíquota de 9% da CSLL sendo que as duas bases de cálculo são praticamente iguais. No entanto, o que estava por trás disso é que no IRPJ Estados e Municípios devem ficar com 45% do produto da arrecadação. Ou seja, a União fica com restantes 55%, portanto em cada 10 unidades arrecadadas ficaria com 5,5. Com a mudança passou a ficar integralmente com as nove unidades arrecadadas a título de CSLL.

No caso, do IPI, o Governo Federal reduziu alíquotas, mas por outro lado aumentou a alíquota de COFINS e PIS. Quando reduz IPI, reduz também as parcelas que cabem aos Estados e Municípios. Isso foi bastante sentido ainda recentemente quando da crise que assolou o mundo e por conseqüência o Brasil. Para manter aquecida a economia, a União fez caridade com o chapéu alheio reduzindo o IPI de setores estratégicos. Por que não reduziu PIS e COFINS, de cujas arrecadações nem Estados, nem Municípios participam? Exatamente para impor aos demais entes uma perda de arrecadação proporcional. Isso provocou desequilíbrios tanto no FPE quanto no FPM e embora tenha prometido compensar os outros dois entes o fez apenas parcialmente.

Na esteira do que faz a União com Estados e Municípios, os Estados também manipulam a repartição do ICMS através das mais variadas formas.

Alguns exemplos:

Estados fizeram leis estabelecendo compensação de dívidas que viraram precatórios com o ICMS de empresas que podem, inclusive, transferir os créditos para outra empresa do mesmo grupo. Com isso, os Estados ficam com os 25% da arrecadação do ICMS que pertencem aos Municípios. O correto seria o Estado arrecadar, repassar a parte que cabe aos Municípios (25%) e usar da forma que melhor lhe aprouver a parte que lhe cabe, ou seja, os 75%.

Numa situação hipotética para bem demonstrar o exemplo: a empresa tem a receber do Estado R$ 100,00 e deve de ICMS R$ 200,00. O caminho correto é ela pagar os R$ 200,00, o Estado repassar aos Municípios 25% disso, ou seja, R$ 50,00, pagar os R$ 100,00 à empresa e destinar para onde quiser o que sobra – R$ 50,00. No entanto, é feito assim: encontra R$ 100,00 com R$ 200,00 e a empresa paga só R$ 100,00. Dos R$ 100,00 que o Estado arrecadou, ele repassa aos Municípios R$ 25,00. Resumo da ópera: o Estado ficou com R$ 25,00 que não lhes pertencem, mas sim aos Municípios.

O CONFAZ isentou de ICMS as contas de energia elétrica dos órgãos estaduais sob a alegação de que não faz sentido pagar para depois receber de volta. Colocado assim de maneira simplória parece estar correto, mas, em verdade, outra vez isso é feito para se apropriar da receitas que cabem aos Municípios. Um exemplo numérico: imaginemos uma conta de R$ 400,00, como a alíquota é de 25%, nos R$ 400,00 estão embutidos R$ 100,00 de ICMS. Se feito dentro das regras anteriores à decisão do CONFAZ o Estado pagaria R$ 400,00 à empresa de energia elétrica e esta pagaria R$ 100,00 ao Estado. Dos R$ 100,00, o Estado entregaria R$ 25,00 aos Municípios, ficando para ele com R$ 75,00. O desembolso líquido do Estado é, portanto, R$ 325,00. Com a isenção, o Estado paga R$ 300,00 e encerra o assunto. Ou seja, deixa de entregar os R$ 25,00 que pertencem aos Municípios.

Outro mecanismo adotado pelos Estados é conceder incentivos fiscais de ICMS condicionados a que as empresas beneficiadas recolham parte dos valores incentivados como se fossem contribuições adotando a mesma prática da União. No Amazonas isso ocorre com duas contribuições, quais sejam para o FTI (Fundo de Fomento ao Turismo, Infra-estrutura, Serviços e Interiorização do Desenvolvimento do Amazonas e para a UEA (Universidade Estadual do Amazonas). As empresas incentivadas do Distrito Industrial ao invés de recolherem ICMS recolhem contribuições e com isso o Estado fica desobrigado de repassar os 25% que pela Constituição pertencem aos Municípios. Só para que se tenha uma idéia da magnitude desses valores, de 2005 a 2009, a titulo de FTI foi arrecadado, em números redondos, R$ 1.400.000.000,00, e para a UEA, R$ 880.000.000,00, num total de R$ 2.280.000.000,00. Isso significa dizer que o Estado do Amazonas apropriou-se indevidamente de 25% desses recursos, ou seja, R$ 570.000.000,00 que pertencem aos Municípios nos termos da Constituição Federal.

Aliás, a própria Lei de Incentivos Fiscais do Estado do Amazonas – LEI Nº. 2.826, DE 29 DE SETEMBRO DE 2.003 – maneja o ICMS como um todo, usando inclusive aquilo que não lhe pertence, ou seja, os 25% que pela Constituição pertencem aos Municípios. Sobre esse tema o Supremo Tribunal Federal vem decidindo reiteradamente que o Estado não pode dispor de todo o ICMS, mas apenas dos 75% que lhe pertencem, a ponto, inclusive, de estar prestes a editar a Súmula Vinculante nº. 30, como se vê de notícia a seguir transcrita:

Súmula 30

Os ministros do STF também aprovaram na sessão de hoje (3) – por maioria de votos, vencido o ministro Marco Aurélio -, a Proposta de Súmula Vinculante (PSV 41) a respeito da inconstitucionalidade da retenção, pelos estados, de parcela do Imposto sobre Circulação de Mercadorias (ICMS) destinada aos municípios. Autor da Proposta de Súmula Vinculante (PSV 41), o ministro Ricardo Lewandowski explicou que, muitas vezes, o estado institui lei de incentivo fiscal, dando benefício no ICMS a certa empresa para que ela se instale em determinada região de seu território e, com base nesta lei e a pretexto disso, retém parcela do ICMS devida ao município que recebe a indústria sob o argumento de que ele já está sendo beneficiado com o aumento de arrecadação por esse fato.

A Súmula Vinculante nº. 30 do STF terá a seguinte redação: “É inconstitucional lei estadual que, a título de incentivo fiscal, retém parcela do ICMS pertencente aos municípios”. (STF, ano 2010)

Após a aprovação, o Ministro José Dias Toffoli pediu vista pretendendo ampliar a redação da Súmula com o objetivo de contemplar outras situações que causam o mesmo prejuízo aos Municípios, mas que não tratam de incentivos fiscais.

Registre-se, por oportuno, que essas manipulações que atingem diretamente os Municípios terminam por alcançar os dois outros poderes, o Legislativo e o Judiciário, bem como o Ministério Público e o Tribunal de Contas. Isto porque na medida em que elas ocorrem, a base de cálculo dos repasses para tais instituições fica diminuída e por conseqüência, como regra, cria-se uma dependência do Poder Executivo diante da necessidade de suplementações orçamentárias.

As manipulações, portanto, além de afetarem diretamente o Pacto Federativo comprometem a independência dos poderes, do Ministério Público e do Tribunal de Contas.

3.3 – Tratamento desigual pelos órgãos fiscalizadores em relação aos Municípios.

Os Municípios, como os demais entes, são fiscalizados pelos Tribunais de Contas, pelo Ministério Público e pela Controladoria Geral da União – CGU, em relação às verbas federais que recebem. O tratamento que lhes é dado é desigual quando comparado com a forma como são tratados os Estados e a própria União.

Os gestores municipais são vistos como culpados, até que provem em contrário. Muitos Municípios, principalmente os médios e pequenos, não têm estrutura administrativa, nem quadros para captação de recursos e prestação de contas, mas todos são tratados como se fossem o Município de São Paulo que é maior em orçamento do que a maioria dos Estados.

Ao invés de orientá-los, os órgãos fiscalizadores agem com todo o rigor. O mesmo não ocorre em relação aos Estados. A razão está exatamente no fato de que, tanto o Ministério Público quanto os Tribunais de Contas dos Estados, por não receberem corretamente as parcelas do Orçamento que deveriam fazer jus, por conta das manipulações feitas na repartição das receitas, a fim de prejudicar os Municípios, viram dependentes de suplementações a serem liberadas ou não, pelos Governadores. Nessas condições, o tratamento para os Municípios é o mais rigoroso possível, mas o mesmo não ocorre com os Estados.

Anteriormente foi relatado que em relação ao setor saúde dezoito Estados e cento e oitenta Municípios não aplicaram o que deviam no ano de 2006. Não se tem notícia, em relação aos Estados, da rejeição das contas de qualquer um dos governadores, nem mesmo de qualquer ação do MP a respeito, mas o mesmo não acontece em relação aos cento e oitenta prefeitos que sofrem com rejeição de contas e ações do MP.

Essa constatação nos remete para a necessidade de serem garantidos os recursos necessários e de forma direta tanto ao Ministério Público quanto aos Tribunais de Contas de tal forma que eles tenham total independência para agir.

CONCLUSÃO

De todo o relatado neste artigo a conclusão a que se chega é que o Pacto Federativo brasileiro está, para dizer o mínimo, desequilibrado, com os Municípios tendo crescentes responsabilidades para as quais não recebe os recursos necessários a fim de que possa cumpri-las. Esse desequilíbrio decorre das manipulações que a União e os Estados fazem na repartição dos tributos que por mandamento constitucional devem ser divididos com os Municípios. A conseqüência é que não dispondo de recursos os Municípios deixam de cumprir com parte de suas obrigações prejudicando obviamente a população.

Por tabela, os Poderes Legislativo e Judiciário, bem como o Ministério Público e os Tribunais de Contas sofrem diretamente naquilo que têm de mais importante que é a independência que devem ter em relação ao Executivo, exatamente porque sem recursos para a manutenção de suas atividades viram reféns de suplementações orçamentárias que dependem da boa vontade dos governadores.

O tema “PACTO FEDERATIVO” é pouco debatido, mas a ação de entidades municipalistas, neste ano de eleições gerais, está fazendo com que ele entre na agenda dos candidatos a Presidente da República. Um primeiro evento realizado em Belo Horizonte, por iniciativa de uma associação municípios, já obrigou aos três principais candidatos a manifestarem suas opiniões a respeito. Os três concordaram que ajustes precisam ser feitos. Espero que não se trate de mero discurso às vésperas da eleição e como forma de garantir a simpatia de prefeitos e vereadores.

A sugestão é que se aproveite este ano eleitoral para o amplo debate sobre o tema tendo como foco duas questões principais. A primeira, medidas que garantam aos Municípios os recursos necessários para que cumpram com as suas responsabilidades e a segunda, mecanismos que assegurem a independência dos Poderes Legislativo e Judiciário, bem como do Ministério Público e dos Tribunais de Contas.

Além disso, com o mesmo objetivo, conclui-se ser da maior importância que a transferência das receitas da União para  Estados e  Municípios, e dos Estados para os Municípios  se faça de forma direta, sem pausas, nem intermediações. Ao invés de períodos de apuração de dez dias para o repasse do FPM e do FPE, por exemplo, a Estados e Municípios, esses valores seriam creditados on line quando do recolhimento dos tributos que compõem a base à rede bancária. Isso eliminaria a demora, daria segurança aos entes destinatários dos recursos, assegurando maior celeridade para o alcance dos objetivos.

O mesmo critério, por conseqüência, deve ser adotado quando dos repasses do Poder Executivo aos demais Poderes – Executivo e Judiciário – bem como o Ministério Público e os Tribunais de Contas.

Com isso, ganhariam todos e perderia o sistema financeiro que hoje lucra com toda essa demora.