O TSE (Tribunal Superior Eleitoral) registrou 9 novos partidos desde que o STF (Supremo Tribunal Federal) derrubou a cláusula de desempenho em 7 de dezembro de 2006. A decisão foi unânime: 10 a 0. Apenas o ministro Joaquim Barbosa não participou da sessão.
A norma estava na lei 9096, de 1995, que havia dado uma década de prazo para as legendas se prepararem. A determinação principal era para que os partidos buscassem atingir, pelo menos, 5% dos votos para deputado federal em todo o país na eleição de 2006. As siglas que não cumprissem a cláusula ficariam sem direito a pleno funcionamento no Congresso (não poderiam ter 1 líder e estrutura de Liderança) e teriam acesso bem limitado ao Fundo Partidário e ao tempo de rádio e TV para fazer propaganda.
Os ministros aceitaram o argumento de que a cláusula feria o direito das minorias e mantiveram as regras então vigentes. O integrantes da Corte também argumentaram que o dispositivo feria o pluralismo político e o princípio da igualdade da igualdade de oportunidade.
“Democracia não é a ditadura da maioria. De tão óbvio pode haver um risco de passar despercebido o fato de não subsistir o regime democrático sem a manutenção das minorias, sem a garantia da existência destas, preservados os direitos fundamentais assegurados constitucionais”, afirmou o relator Marco Aurélio Mello na oportunidade.
“Só haverá uma República verdadeiramente democrática em nosso sistema político se os grupos minoritários puderem ter acesso em igualdade de condições ao exercício do poder, não tendo sentido simplesmente barrá-los, simplesmente neutralizar qualquer perspectiva de acesso às instâncias de regência do Estado”, afirmou o ministro Celso de Mello. Assista aos votos dos ministros no final desta reportagem.
O Poder360 analisou cada uma das eleições para a Câmara de 1990 a 2014. Em todas, o número de legendas que obteve o mínimo de 5% dos votos para deputados variou de 7 a 8. Na última disputa, em 2014, foram 7. Esse possivelmente teria sido o número de grandes legendas sobreviventes no Congresso se o STF não tivesse derrubado a norma em 2006.
Ao mesmo tempo, como se pode observar, o número de partidos que obteve alguma vaga na Câmara disparou. Em 2002, houve 19 siglas que conseguiram eleger deputados. Em 2014, passaram a ser 28, como mostra o quadro a seguir:
O Brasil tem hoje 35 partidos com estatutos registrados no TSE. Desses, 25 estão neste momento com representação na Câmara. Leia uma análise do Poder360 sobre a reforma política.
À época do julgamento da cláusula de desempenho, eram 29 as siglas reconhecidas. O quadro a seguir indica as legendas que tiveram registro autorizado após a derrubada da norma pelo STF.
O julgamento de 2016
O STF derrubou a cláusula de desempenho na sessão de 7 de dezembro de 2006 por 10 a 0. Apenas o ministro Joaquim Barbosa não participou do julgamento. A regra havia sido criada em 1995, mas sua aplicação seria sobre os eleitos em 2006 e que tomariam posse em 2007.
Dos 29 partidos registrados no TSE à época, apenas 7 cumpririam as normas estabelecidas pela cláusula de acordo com os resultados obtidos nas eleições gerais de 2006: PT, PMDB, PSDB, PFL, PP, PSB e PDT.
O Tribunal era composto pelos ministros Celso de Mello, Marco Aurélio Mello, Gilmar Mendes, Sepúlveda Pertence, Ricardo Lewandowski, Cármen Lúcia, Eros Grau, Ayres Britto, Cezar Peluso, Joaquim Barbosa e Ellen Gracie, presidente da Corte à época.
Desde que o STF analisou a questão, 6 ministros deixaram o Tribunal: Eros Grau, Ellen Gracie, Cezar Peluso, Ayres Britto, Sepúlveda Pertence e Joaquim Barbosa. Eles foram substituídos respectivamente por Luiz Fux, Rosa Weber, Teori Zavascki (morto em acidente aéreo em janeiro de 2017 e sucedido por Alexandre de Moraes), Luís Roberto Barroso, Carlos Alberto Menezes Direito (que também já morreu e foi sucedido por Dias Toffoli) e Edson Fachin.
Naquele 7 de dezembro de 2006 foram julgados conjuntamente duas ações diretas de inconstitucionalidade (adi). Esse tipo de instrumento tem por objetivo pedir ao STF que diga se é (ou não) constitucional uma lei ou ato normativo federal ou estadual. O relator de ambas as ações era o ministro Marco Aurélio Mello.
Os recursos em questão eram a adi 1351, proposta por 8 partidos (PT, PV, PCdoB, PDT, PSB, PL, PPS, e PSD) e a adi 1354, apresentada pelo PSC.
Na sessão, os ministros julgaram procedente as ações e declararam inconstitucionais uma série de dispositivos sancionados na lei 9096/95, conhecida como lei dos partidos políticos. Eis os trechos que se tornaram sem validade:
- artigo 13;
- a expressão ‘obedecendo aos seguintes critérios’, contida na cabeça do artigo 41;
- incisos I e II do artigo 41;
- artigo 48;
- a expressão ‘que atenda ao disposto no artigo 13’ contida na cabeça do artigo 49;
- cabeça dos artigos 56 e 57;
- expressão ‘no artigo 13’ constante no inciso II do artigo 57.
Em resumo, esse dispositivos condicionavam o pleno funcionamento da atividade parlamentar ao preenchimento de alguns requisitos.
A lei determinava em seu artigo 13, por exemplo, que só teria direito a funcionamento parlamentar o partido que, em cada eleição para a Câmara dos Deputados, tivesse obtido o apoio de, no mínimo, 5% dos votos apurados, não computados os brancos e os nulos, e distribuídos em pelo menos 1/3 dos Estados, com no mínimo 2% do total de cada 1 deles.
A norma ainda limitava o acesso ao dinheiro do Fundo Partidário. Reduzia de 71% para 1% a fatia que deveria ser distribuída de forma igual entre todos os partidos com estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral. Os outros 99% caberiam aos partidos que cumprissem as regras citadas na chamada cláusula de desempenho.
Os partidos que não preenchessem os requisitos também não teriam direito Liderança e espaço diário para discurso na Câmara, não poderiam disputar as presidências da Câmara e Senado e ficariam afastados das comissões e CPIs. Os deputados poderiam tomar posse, mas sua atuação ficaria restrita a votar em plenário e fazer discursos esporádicos.
Em relação ao tempo de propaganda partidária na TV e no rádio, a cláusula de desempenho reduzia de 10 minutos para 2 minutos o espaço por semestre destinado às siglas que não obedecessem o disposto na lei.
É importante dizer que a lei 9.096 não continha a expressão “cláusula de desempenho”. Listava apenas uma série de requisitos necessários para que 1 agremiação tivesse amplo acesso ao funcionamento no Congresso, ao Fundo Partidário e ao tempo de rádio e de TV para fazer propaganda. Não é correto o uso da expressão “cláusula de barreira” nesse caso porque nenhuma sigla seria de fato impedida de ter candidatos, disputar eleições e dar posse aos seus eventuais eleitos.
No julgamento de dezembro de 2006, alguns magistrados usaram terminologias diversas. A ministra Cármen Lúcia chegou a se referir ao dispositivo como “cláusula de exclusão“, afirmando que a norma já “peca democraticamente pelo nome (…) fere enormemente a Constituição“.
Os acórdãos do julgamento das ações 1351 e 1354 e a ata da sessão de dezembro de 2016 trazem o resultado completo do julgamento, inclusive o relatório do ministro Marco Aurélio e votos dos demais presentes.
O Poder360 assistiu novamente à sessão. Selecionou trechos dos votos de cada ministro. Assista abaixo aos clipes em vídeo de como cada 1 dos 10 ministros se expressou naquele julgamento.
Marco Aurélio Mello
“Democracia não é a ditadura da maioria. De tão óbvio pode haver um risco de passar despercebidos o fato de não subsistir o regime democrático sem a manutenção das minorias, sem a garantia da existência destas, preservados os direitos fundamentais assegurados constitucionais”
Gilmar Mendes
“É evidente que aqui aqui há um comprometimento da própria cláusula democrática. Não tenho portanto nenhuma dúvida quando à inconstitucionalidade dessa chamada cláusula de barreira à brasileira. (…) Ao garantir 1% do fundo partidário para essas agremiações e 2 minutos para a divulgação de seus programas na verdade o modelo acabou por comprometer o princípio da igualdade de chances ou da igualdade de oportunidade”.
Cármen Lúcia
“A minoria de hoje tem de ter espaço pra ser a maioria de amanhã. Se não for assim a cidadania se perde. Eu não gostei de ser minoria quando tinha filiação partidária (…) deixa crescer que a gente cresce e vira gente grande”.
Eros Grau
“Uma lei com sabor de totalitarismo. Bem ao gosto dos que apoiaram a cassação de mandatos e de registro de um partido político. Bem ao gosto dos que ao tempo da ditadura contra ela não assumiram nenhum gesto senão o de apontar com o dedo. Não apenas silenciavam, delatavam”.
Carlos Ayres Britto
“Mais do que uma cláusula de barreira, é uma cláusula de caveira. Ou seja, cava o abismo, o fosso, de qualquer possibilidade. Impedindo o acesso do partido a essas fontes de sobrevivência ou de comunicação”.
Cezar Peluso
“Não vejo sequer do ponto de vista prático qual a conveniência em manter essas restrições que levariam a fusões de heterogeneidades (…) É exatamente a fusão desses heterogêneos que não constroem nada para a democracia. Só alimenta um jogo falso da vida parlamentar e depois se propõe a desvios”.
Ricardo Lewandowski
“A cláusula de barreira fere de morte o princípio do pluralismo político que é fundamento do Estado brasileiro. Fere de morte também a garantia essencial em uma democracia representativa, a garantia de que as minorias encontrem efetiva expressão no plano político sob pena de instaurar-se uma ditadura da maioria. Notadamente na medida que se se estabelece restrições, condições, verdadeiramente draconianas, irrazoáveis, desproporcionais para o acesso ao fundo partidário e no tempo de rádio e televisão”.
Celso de Mello
“A cláusula de barreira tal como instituída e concebia pelo congresso nacional mediante lei ordinária qualifica-se a meu juízo como um inaceitável instrumento de exclusão das minorias partidárias e dos grupos minoritários por elas representados, transgredindo a soberania do cidadão e ofendendo o postulado do pluralismo politico que é um dos fundamentos estruturantes do Estado democrático de direito”.
Sepúlveda Pertence
“A nossa cláusula de exclusão não extingue o partido politico, não lhes decreta a morte. Mas é mais cruel, porque condena os partidos que não tenham atingido o patamar legal à morte fatal por inanição”.
Ellen Gracie
“A proposta da lei nos termos em que foi posta, por excessivamente draconianos, não podem prevalecer”.
Cláusula no Congresso
O senado aprovou em novembro do ano passado uma PEC (proposta de emenda à Constituição) com regras semelhantes às analisadas em 2006 pelo STF. O projeto apresentado pelos senadores Ricardo Ferraço (PSDB-ES) e Aécio Neves (PSDB-MG) foi assinado por 36 congressistas –44% da Casa– e já foi aprovado. Leia a íntegra.
A matéria agora tramita na Câmara neste mês de agosto de 2017. Foi aprovada pelos deputados na CCJ (Comissão de Constituição e Justiça) e está em discussão em uma comissão especial da Casa. Depois seguirá para o plenário, onde tem de ser aprovada em 2 turnos por 3/5 dos 513 congressistas (308 votos, pelo menos).
A cláusula em debate determina é bem mais amena do que a que foi aprovada pela lei 9.096, de 1995.
Ao sair do Senado, o percentual mínimo de votos que cada partido teria de atingir nas eleições para deputado federal em todo o país seria de 2% em 2018 e de 3% em 2022. Também será necessário que cada sigla obtenha, pelo menos, 2% dos votos para deputado federal em 14 unidades da Federação.
Quando chegou na Câmara, o percentual de 2% foi reduzido para apenas 1,5%. A cada eleição haveria 1 incremento até que se chegue a 3% só no ano de 2030. Ou seja, ainda assim seria uma regra mais amena do que os 5% exigidos pela cláusula aprovada em 1995.
Apesar de ser amena com os partidos, não está claro se essa emenda à Constituição será aprovada. Até porque, como o texto foi alterado pelos deputados, seria necessário retornar depois ao Senado para nova votação por maioria qualificada. Como as regras para a eleição de 2018 tem de ser aprovadas até o final de setembro de 2017, é possível que não haja tempo suficiente.
